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政府引導基金政策如何演變?五大趨勢全解析

時間:2020-07-30

編者注:政府引導基金作為我國財政轉變投入方式的重要創新,在推動產業發展、培育新經濟、新動能方面扮演著越來越重要的角色,目前基金規模已經超過10萬億。廣州基金旗下新興基金受托管理新興產業發展引導基金、工業轉型升級基金、工業和信息化發展基金和種業發展基金等引導基金,先后獲得清科政府引導基金30強、融資中國政府產業引導基金TOP20、中國科創板最佳合伙人、投中創業投資引導基金TOP10等多個行業嘉獎。廣州基金副總經理、新興基金董事長黃舒萍根據工作實踐,將政府引導基金劃分為1.0、2.0和3.0三個時代發展歷程,分析統計北上廣深等不同城市地區58個政府引導基金管理辦法,力求從財政出資比例、返投比例、杠桿倍數、激勵政策和創新政策五個維度解讀政府引導基金政策演變趨勢,提出要從“引”向“引+導”的精細化管理轉變。原文刊登于2020年6月總第170期《融資中國》雜志,本文有刪節。


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截至20196月,由市級政府設立的引導基金在各級政府引導基金中數量和規模均居第一,占各類基金總數量的51.5%,占總規模的44.1%(見圖1和圖2)。區、縣級設立的引導基金數量和規模均排第二,分別占23.3%12.8%。市、區兩級設立的引導基金合計分別占總數量和總規模的74.8%56.9%


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為了適應市場的發展,在與社會資本合作的過程中,各級政府引導基金的政策也在不斷調整優化。為更好地分析研究政府引導基金的政策變化,以市、區兩級政府引導基金為研究對象,選取地方生產總值較高城市北京、上海、廣州、深圳等,經濟發達城市杭州、寧波、無錫、佛山等,省會城市昆明、鄭州、石家莊等,以及引導基金發展較快的行政區域深圳市福田區、珠海市橫琴新區等,以當地政府已出臺的引導基金管理辦法為切入點,共選取了58個管理辦法,從財政出資比例、返投比例、杠桿倍數、激勵政策和創新政策等方面進行分析研究。


一、財政出資比例逐步提高

財政出資比例是引導基金的一個重要政策維度,將直接影響子基金的設立規模和速度。財政出資比例越低,子基金的社會募集難度越大。58個管理辦法中有48個規定了財政出資具體比例。按照低于25%(不含25%)、25%-35%(含25%,不含35%)、35%-45%(含35%,不含45%)和45%以上(含45%)四個口徑統計,結果如圖3所示。


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可以看出,早期設立的引導基金政府財政出資比例一般在25%以內, 2010年出現35%-45%2015年出現高達45%以上的情形。在2015年出臺的管理辦法中,財政出資比例大部分在25%-35%區間,占72%。隨后部分城市財政出資比例逐步提高,如2018年出臺的《泉州市產業股權投資基金管理規定》和《青島市新舊動能轉換引導基金管理辦法》其財政出資比例最高可達50%。從總體趨勢看財政出資比例逐步增大,提升了子基金的設立效率。


二、返投比例逐步下降

返投比例是指子基金投資引導基金當地的規模占子基金總規模的比例,是政府引導基金的核心要素。從政府角度看,通過財政資金吸引社會資本投資本地項目是設立引導基金的目的。因此,絕大部分引導基金管理辦法中都規定了返投比例。早期政府引導基金要求的返投比例一般較高,如2008年印發的《杭州市創業投資引導基金管理辦法(試行)》規定,“投資杭州市范圍內企業的資金不低于基金規模的80%。”2010年印發的《青島市創業投資引導基金管理暫行辦法》規定,“投資于青島市行政區域內符合基金投資領域的科技型中小企業和中小高新技術企業的資金比例不少于實收資本的70%。”

引導基金所在地區的產業基礎和發展速度,決定著子基金返投當地項目的投資機會,這將影響子基金的投資實效和收益,也將直接關系到社會資本的合作意愿。

近年來,通過政府與市場,以及各投資方的不斷磨合,返投比例已呈降低趨勢。

4是對50個管理辦法的返投比例進行統計(58個管理辦法中有8個未對返投比例作要求)。可以看出,返投比例呈下降趨勢。如2015年印發的引導基金管理辦法中,返投比例主要集中在50%左右。20187月《深圳市政府投資引導基金2018年度擬參股子基金申報指南及管理機構遴選辦法》,返投比例已降為37.5%20198月珠海市《橫琴新區政府投資基金管理暫行辦法(修訂)》,返投比例降低至30%


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三、杠桿倍數呈下降趨勢

上面分析了財政出資比例和返投比例的變化,杠桿倍數是將兩者結合起來,即返投比例/財政出資比例。該指標體現了子基金的設立難度和投資難度。如《杭州市創業投資引導基金管理辦法(試行)》、《廣州市新興產業發展引導基金管理實施細則》和《昆明市創業投資引導基金管理暫行辦法》規定,政府引導基金在子基金中的出資比例分別不超過25%20%25%,返投比例分別為80%50%50%,以此計算杠桿倍數分別為3.2倍、2.5倍和2倍。

553個政府引導基金管理辦法的杠桿倍數,2倍較為常見,杠桿倍數逐漸呈下降趨勢。如深圳市政府投資引導基金杠桿倍數為1.5倍;珠海市橫琴新區政府投資基金杠桿倍數為1倍;大連市產業(創業)投資引導基金的杠桿倍數為0.825倍。


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四、激勵政策逐步增強

為增強對社會資本和優秀基金管理機構的吸引,部分地區政府制定了引導基金讓利政策,如在完成政策目標后,引導基金根據投資時限按原始出資額或附加一定固定收益退出;在基金收益分配上,對完成政府目標效果較好的子基金,引導基金可以增加對社會資本和基金管理機構的獎勵。

58個管理辦法中,大部分規定了引導基金的讓利激勵政策。主要有兩種類型:

第一類是按原始出資額或附加一定固定收益退出。58個管理辦法中,共有20個制定了該類政策此政策有利于降低資金成本、提高基金整體收益率。

第二類收益讓渡獎勵2019年出臺的《寧波市天使投資引導基金管理辦法(修訂)》規定,“清算退出后有收益的,引導基金凈收益的30%獎勵給參與組建子基金的服務機構或其指定受益人,50%留存引導基金專戶用于滾動投資,其余部分獎勵給基金管理公司投資團隊或充實管理費用。”在58個管理辦法中,有21個制定了此類收益讓渡獎勵政策

該類政策主要獎勵對象是基金管理人,因此對子基金管理機構的吸引力更大,激勵效果更加明顯。


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6顯示,早期出臺的引導基金管理辦法是以第一類激勵政策為主。隨著各地引導基金的競爭發展,近年來出臺的管理辦法中,第二類激勵政策則更為普遍。通過加大引導基金的收益讓渡和獎勵力度,可以更好地吸引優秀投資機構參與當地基金的設立。


五、政策創新出現新趨勢

為更好地發揮引導基金的放大作用,提高基金投資效率,切實實現政策目標,各地政府結合當地產業結構調整和轉型升級發展實際,不斷創新完善引導基金政策體系和管理機制。

1. 開放業務合作模式。例如《合肥市創業投資引導基金管理辦法》中,引導基金除了可以主要采取階段參股子基金的模式外,還可以采取跟進投資、直接投資、設立增信類產品和其他投資方式運作。以多種模式與投資機構開展業務合作,實現對產業的支持。

2. 擴大返投統計口徑。《深圳市政府投資引導基金2018年度擬參股子基金申報指南及管理機構遴選辦法》對基金投資深圳市企業的認定標準作了新界定,具體包括被深圳注冊登記企業收購的投資企業;投資注冊在深圳以外的被投企業通過設立子公司形式將主要生產研發基地落戶深圳等情形。2020年修訂的《青島市新舊動能轉換引導基金管理辦法》返投認定標準明確:投資青島市外企業以股權投資方式投資青島市內已有企業或新設立企業的;投資到青島市企業在外控股的產業鏈項目;基金管理人(含母基金所投子基金管理人)在管的其他基金新增投資青島市企業或為青島引入的企業等情況,均可認定為投資青島市的企業。

3. 支持增資已設子基金。廈門市產業引導基金、深圳市天使母基金規定可以對已設立子基金進行增資的方式。對已設立不超過12個月的子基金,在全體出資人同意的情況下,引導基金可以采取增資的方式進行參與。

4. 建立管理容錯機制。部分地區政府建立了引導基金管理運作容錯機制,例如2020修訂的《青島市新舊動能轉換引導基金管理辦法》規定,對已履行規定程序做出決策的投資,如因政策或市場風險等造成投資損失,不追究決策機構、受托管理機構責任。引導基金績效評價從整體效能出發,不對單只母(子)基金或單個項目盈虧進行考核。《山西省政府投資基金管理暫行辦法》也制定了引導基金容錯機制,規定通過改革創新、先行先試,已履職盡責,但未能實現預期目標或出現偏差的情形,予以寬容,對符合容錯情形的,免除相關責任,不作負面評價,不影響評先評優,不影響政績考核



綜上分析,政府引導基金過去重在“引”方面,即在吸引社會資金和合作機構上取得了較大成效,子基金規模和數量快速增長。但在“導”,即產業的投資導向,支持科技創新,推動區域產業發展方面還有待加強。

當前,政府引導基金已經跨入3.0時代,要從注重“引”轉向做好“導”上下功夫,一方面要系統整合資源,為子基金提供募投管退的全鏈條支持,另一方面要提升內部運營管理能力和投研分析能力,切實發揮“導”的賦能作用,促進域內企業發展壯大,為域外產業“引進來”提供良好環境;同時,要建立健全科學評價體系,實現“引+導”精細化管理。










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